China | El déficit presupuestario oficial no cuenta toda la historia

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  China | El déficit presupuestario oficial no cuenta toda la historia

   

Betty Huang, Le Xia

En las "Dos Sesiones" anuales celebradas en marzo de 2025, las autoridades chinas anunciaron que el presupuesto público general de 2025 tendría un déficit proyectado oficial de 5,66 billones de RMB (aproximadamente 780.000 millones de dólares), equivalente al 4% del PIB. Esto representa un nivel de expansión fiscal sin precedentes para China. Históricamente, el gobierno ha hecho hincapié en la prudencia fiscal, manteniendo los déficits oficiales por debajo del 3%. Incluso durante el apogeo de la pandemia de COVID-19 en 2020, cuando fue necesario un estímulo extraordinario, el déficit fiscal propuesto fue de apenas el 3,6% del PIB.

El déficit del 4% de este año señala la creciente urgencia del gobierno por estimular una economía lenta. Sin embargo, se debe ser cauteloso al interpretar esta cifra como una medida directa del estímulo de las políticas. La compleja estructura fiscal de China dificulta evaluar el verdadero alcance de su postura fiscal utilizando únicamente las cifras principales. (Figura 1) Blanditi praesent dolore magma aliquim:

La estructura multicapa del presupuesto fiscal de China

Tal como se estipula en la Ley Presupuestaria de China de 2014, el presupuesto fiscal de China incluye cuatro partes: el Presupuesto Público General, el Presupuesto de Fondos Gubernamentales, el Presupuesto de Operaciones de Capital Estatal y el Presupuesto del Fondo de Seguridad Social. Cada uno desempeña un papel único dentro del ecosistema fiscal más amplio (Figura 2):

• Presupuesto Público General: Este es el componente central del sistema fiscal de China. Incluye ingresos tanto fiscales como no fiscales, y puede complementarse con el Fondo Central de Estabilización y Ajuste Presupuestario y los excedentes del Presupuesto de Operaciones de Capital Estatal. Para cubrir las brechas entre ingresos y gastos, tanto el gobierno central como los locales tienen permitido emitir bonos generales.

• En cuanto al gasto, los gobiernos locales son dominantes y representan más del 80% del gasto nacional en el presupuesto público general. Una característica clave son las transferencias sustanciales del gobierno central a los gobiernos locales, que constituyen más de un tercio del gasto nacional total.

• Presupuesto de Fondos Gubernamentales: En gran medida bajo el control de los gobiernos locales, este presupuesto se financia principalmente a través de la venta de terrenos. La financiación adicional proviene de la emisión de bonos especiales tanto por parte del gobierno central como de los locales. En 2025, el gobierno central emitirá bonos gubernamentales especiales a muy largo plazo por valor de 1,3 billones de RMB (179.000 millones de dólares) y bonos especiales de los gobiernos locales por 4,4 billones de RMB. Además, el gobierno central planea emitir bonos especiales de 500.000 millones de RMB para reponer el capital de los grandes bancos estatales.

• En cuanto al gasto, los fondos se destinan principalmente a proyectos de los gobiernos locales, como infraestructura y bienestar social. Los ingresos de los bonos gubernamentales especiales a muy largo plazo se destinarán específicamente a iniciativas de infraestructura nacional a gran escala y programas destinados a impulsar el consumo.

• Presupuesto de Operaciones de Capital Estatal: Gestionado por la Comisión de Supervisión y Administración de Activos Estatales (SASAC), este presupuesto supervisa los ingresos y gastos relacionados con las operaciones de las empresas estatales (SOE). Cualquier excedente de este presupuesto se transfiere al presupuesto público general, mejorando su capacidad fiscal.

• Presupuesto del Fondo de Seguridad Social: Administrado por el Consejo Nacional del Fondo de Seguridad Social, este presupuesto apoya los programas de bienestar social de China. Los ingresos provienen de contribuciones sociales designadas y el gasto se destina principalmente a pensiones y seguros médicos. Cualquier excedente se retiene dentro del fondo para fortalecer su sostenibilidad a largo plazo.

… con impactos complicados en la economía

El presupuesto fiscal de un gobierno desempeña un papel crucial en la configuración de la economía general al influir en la demanda agregada, los niveles de inversión y el sentimiento público. En China, el impacto de la política fiscal en la economía real se complica aún más por su estructura presupuestaria multicapa, que incluye varios componentes distintos con diferentes mecanismos de transmisión.

Primero, el Presupuesto Público General opera de acuerdo con los marcos de política fiscal convencionales. Cuando el gobierno aumenta el gasto y, por lo tanto, genera un déficit mayor (generalmente a través de inversiones en infraestructura, subsidios o programas de bienestar social), inyecta liquidez en la economía, estimulando el consumo y la actividad empresarial. Por el contrario, reducir el gasto o aumentar los impuestos reduce el déficit, lo que puede ayudar a contener la inflación, aunque a costa de un crecimiento económico más lento.

Segundo, el Presupuesto de Operaciones de Capital Estatal tiene una influencia limitada pero procíclica en la economía. Sus ingresos provienen principalmente de las ganancias de las empresas estatales (SOE), mientras que los gastos se componen en gran medida de subsidios a estas mismas entidades. Cualquier excedente se transfiere al Presupuesto Público General, lo que significa que no hay una inyección neta de nuevos fondos en la economía a través de este canal.

Tercero, el Presupuesto del Fondo de Seguridad Social ejerce una influencia directa mínima en la actividad económica real, ya que sus gastos son relativamente inflexibles y se centran en obligaciones a largo plazo, como pensiones y seguros médicos. Los excedentes se retienen dentro del fondo para garantizar su sostenibilidad a largo plazo, en lugar de utilizarse para estímulos económicos a corto plazo.

Por último, el Presupuesto de Fondos Gubernamentales puede ejercer una influencia sustancial en la economía, aunque su mecanismo de transmisión difiere del del Presupuesto Público General. La diferencia entre los ingresos y los gastos en este presupuesto se financia mediante la emisión de bonos con fines especiales (incluidos bonos gubernamentales especiales a muy largo plazo, bonos especiales de los gobiernos locales, etc.). Esta estructura permite al gobierno chino estimular la actividad económica, particularmente a través del gasto en infraestructura y desarrollo, sin aumentar el déficit fiscal oficial registrado en el Presupuesto Público General.

Más sobre la transmisión del Presupuesto de Fondos Gubernamentales

Es importante distinguir el mecanismo de transmisión del Presupuesto de Fondos Gubernamentales del Presupuesto Público General. El Presupuesto de Fondos Gubernamentales impulsa la actividad a través de la escala general de sus gastos, mientras que el Presupuesto Público General influye en el crecimiento económico principalmente a través de sus déficits. Esto se debe a que su principal fuente de ingresos proviene de la venta de terrenos por parte de los gobiernos locales en lugar de la recaudación de impuestos. (Figura 3) Cuando las ventas de terrenos disminuyen, los ingresos del Presupuesto de Fondos Gubernamentales caen en consecuencia, lo que lleva a una reducción proporcional del gasto. Esta reducción tiende a tener un efecto contractivo en la demanda agregada, ya que no hay una compensación natural. Por el contrario, cuando los ingresos en el Presupuesto Público General disminuyen debido a una menor recaudación de impuestos, el gasto público también se contrae. Sin embargo, la disminución de la carga fiscal permite a los contribuyentes retener más ingresos disponibles, lo que puede compensar parcialmente los efectos negativos de la reducción del gasto público a través de un mayor consumo privado. Como tal, la demanda agregada no necesariamente se ve afectada.

El mecanismo de transmisión del Presupuesto de Fondos Gubernamentales tiende a amplificar las fluctuaciones en el mercado inmobiliario y ejerce un impacto más procíclico en la economía en general. Cuando los gobiernos locales generan ingresos sustanciales por la venta de terrenos, suelen aumentar el gasto en proyectos de infraestructura y ampliar los programas de bienestar social, impulsando así la demanda agregada y apoyando el crecimiento económico. Por el contrario, cuando el mercado inmobiliario se enfría y la demanda de terrenos controlados por el gobierno disminuye, los gobiernos locales enfrentan déficits de ingresos. Como resultado, a menudo se ven obligados a reducir la inversión en infraestructura y recortar el gasto social, lo que frena aún más la actividad económica y agrava la desaceleración.

En teoría, las autoridades pueden emitir bonos adicionales con fines especiales para compensar la brecha entre los ingresos y los gastos en el Presupuesto de Fondos Gubernamentales. Desde 2022, el volumen de dichas emisiones de bonos ha ido en aumento. Sin embargo, este esfuerzo ha resultado insuficiente, como lo demuestra la brecha persistente entre el gasto real y el presupuestado dentro del Presupuesto de Fondos Gubernamentales.

Hasta cierto punto, esta brecha fiscal puede verse como un indicador de los shocks a la demanda agregada. Los datos históricos revelan una fuerte correlación entre esta brecha fiscal y los indicadores de precios clave a frecuencia anual, incluidos el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y el deflactor del PIB. Al mismo tiempo, su correlación con el Índice de Precios al Productor (IPP) no es estadísticamente significativa. Esto podría deberse al hecho de que el IPP es más sensible a los factores del lado de la oferta, mientras que la brecha fiscal refleja principalmente la dinámica del lado de la demanda.

¿Qué nos puede decir esta brecha fiscal sobre la situación actual de China?

Si la historia sirve de guía, la evolución de esta brecha fiscal a lo largo del año puede servir como un indicador útil de la trayectoria económica más amplia de China. En la primera mitad de 2025, la economía de China creció un 5,3%, superando el objetivo de crecimiento oficial de alrededor del 5%. Sin embargo, las presiones inflacionarias siguen siendo moderadas. El Índice de Precios al Consumidor (IPC) disminuyó un promedio de -0,1% en los primeros ocho meses del año, mientras que el deflactor del PIB se mantuvo en territorio negativo tanto en el primer como en el segundo trimestre, lo que indica tendencias deflacionarias continuas.

En los primeros ocho meses del año, el gasto agregado de los fondos gubernamentales solo completó el 50% de su cifra presupuestada. (Figura 5) Dada la debilidad continua en el mercado inmobiliario, es probable que las ventas de terrenos por parte de los gobiernos locales no cumplan con las expectativas en la segunda mitad del año. En comparación con su desempeño en los últimos años, inferimos que la brecha fiscal en 2025 podría permanecer en territorio negativo a menos que las autoridades estén dispuestas a emitir deuda adicional para compensar el déficit de las ventas de terrenos.

En general, la trayectoria actual de la brecha fiscal no es un buen augurio para la dinámica de la inflación en la segunda mitad del año, lo que refuerza las preocupaciones sobre la debilidad persistente del lado de la demanda en la economía de China.

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